Proposte per modificare il “Testo unico per il governo del territorio regionale, armonizzazione e unificazione delle discipline che regolano l’uso e la tutela del territorio” della giunta Pigliaru [di Alan Batzella]

I principi e le finalità esposti nel ddl della giunta regionale nella loro genericità sono universalmente condivisibili ma non trovano poi il desiderato riscontro nel resto del testo di legge, per il quale manifestiamo un forte dissenso su non pochi elementi applicativi in esso contenuti che, a nostro parere, rendono la proposta inemendabile e suggeriscono di ricorrere a un testo assolutamente alternativo.

L’attuale sistema di leggi, decreti, direttive e norme di varia natura in materia di urbanistica e pianificazione territoriale, è il prodotto di quaranta anni di produzione legislativa regionale. Per quanto, soprattutto nell’ultimo decennio, per operatori e amministratori i riferimenti siano diventati sempre più incerti e spesso equivoci, nel complesso si tratta di un insieme tutto sommato valido, che necessita prevalentemente di essere coordinato in un testo organico, nel quale fare confluire ordinatamente tutte le materie che generalmente concorrono a definire il “governo del territorio“, eliminando duplicazioni e antinomie, introducendo alcune limitate ma indispensabili innovazioni di grande valore strategico.

Le nostre proposte qualificanti, consistono in breve: Forma della Legge: Elaborazione di una Legge quadro contenitrice, costituita da un Testo base sugli strumenti di piano (soggetti, contenuti e procedure), supportato da Allegati tecnici da emanare contestualmente e/o successivamente, e da raggruppare in un testo organico da aggiornare periodicamente da parte della Regione.  Con l’entrata in vigore della Legge, il Piano Paesaggistico Regionale, il Testo base come prima enunciato, e l’Allegato A in sostituzione del Decreto Floris (D.Ass. 2266/1983/U), vanno a costituire il primo nucleo di questa unificazione delle discipline che regolano l’uso e la tutela del territorio.

Soggetti della Pianificazione: I soggetti della pianificazione territoriale sono:  a) la Regione;

1. b) le Province riconosciute dallo Statuto e dalla legge statale, più la nuova Provincia del Sud Sardegna; c) la Città metropolitana di Cagliari; d) i Comuni singoli o associati.

Essi approvano i propri atti di programmazione del territorio e gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale nell’ambito delle rispettive competenze. In particolare: a) il Comune, sia singolarmente che associato, è il titolare della funzione della pianificazione urbanistica e territoriale, non espressamente attribuita ad altri livelli sovraordinati; b) le Province quali enti con funzioni di area vasta nelle more della loro soppressione, e la Città metropolitana, predispongono e adottano gli atti di raccordo tra le politiche territoriali della Regione e la pianificazione urbanistica comunale secondo le modalità e i criteri stabiliti dalla presente legge; c) la Regione assicura, mediante le procedure e le competenze stabilite dalla presente Legge, che la funzione della pianificazione si svolga in modo organico al fine di assicurare un armonico sviluppo dell’intero territorio regionale.

Procedure di verifica e approvazione degli strumenti urbanistici, comprendenti anche Valutazione ambientale strategica (VAS) ed eventualmente Valutazione di incidenza ambientale (Vinca): vengono raggruppate nelle Conferenze di copianificazione con gli organismi di verifica, obbligati ad esprimere il proprio parere entro tempi prestabiliti, dopo di che interviene il silenzio assenso.

Suddivisione della Pianificazione comunale in due livelli, strutturale ed operativo: a loro volta i livelli e le procedure sono semplificati per i Comuni con popolazione inferiore a 4000 abitanti (il 79% del totale), dove il Piano urbanistico, con una definizione di maggior dettaglio, assume una dimensione semiesecutiva.

Pianificazione generale e preliminare esclusivamente pubblica: nella fase di costruzione dei Piani i privati possono presentare loro proposte solo rispondendo agli Avvisi di manifestazioni d’interesse del Comune. Diversamente, per proposte di una certa dimensione economica e sociale lo strumento è esclusivamente quello dell’Accordo di programma.

Superamento totale del Piano casa: l’intensificazione degli indici volumetrici non è più finalizzata a interventi individuali e scoordinati, ma rientra nel più ampio concetto di contenimento del consumo di suolo, e può quindi avvenire solo in applicazione di corretti criteri urbanistici, garantendo l’equilibrio tra urbanizzazioni e edifici, e comunque sempre in conseguenza di un preventivo dimensionamento dell’intero Piano urbanistico comunale.

Edificabilità turistica: viene superato lo stesso concetto anomalo di zona turistica, introdotto negli anni 70 nella legislazione regionale e assente in quella nazionale. Viene stabilito il principio che in termini di edificazione finalizzata all’economia turistica è possibile realizzare tipologie ricettive alberghiere e paraalberghiera nelle ordinarie zone urbanistiche (Centri storici, zone di completamento, zone di espansione residenziale, zone per servizi generali), sulla base di dimensionamenti parametrati in primo luogo sulla consistenza e delicatezza delle risorse costiere e ambientali.

Sopraggiunge quindi il divieto di realizzare nuove lottizzazioni composte solo da aggregazioni di seconde case per uso stagionale, viene invece incentivata la ristrutturazione urbanistica degli esistenti complessi di case “estive” favorendone la trasformazione in residenze alberghiere e paraalberghiere.  Continuano a sussistere come zone F, turistiche: le aree per il turismo mobile (campeggi, rifugi, stazioni di cambio per il turismo equestre), gli edifici delle zone minerarie e produttive dismessi da riconvertire in ricettività alberghiera o simile, le aree non adiacenti al territorio urbanizzato e prive di rilevanti valenze ambientali, per la realizzazione di villaggi turistico alberghieri (resort all-inclusive).

Riqualificazione del territorio urbanizzato con interventi di demolizione e ricostruzione: con la finalità di ridurre il consumo del suolo e ottimizzare le infrastrutture esistenti (urbanizzazioni e servizi) vengono favoriti gli interventi di rinnovo urbano interessanti uno o più isolati urbani caratterizzati da scarsi livelli qualitativi in termini edilizi-architettonici, energetici e di dotazione di servizi essenziali.

Integrazione fra i criteri di perequazione e compensazione. Nel linguaggio urbanistico si intende generalmente per perequazione quel principio la cui applicazione tende a ottenere due effetti concomitanti e speculari:  – la giustizia distributiva nei confronti dei proprietari dei suoli chiamati a usi urbani,  – la formazione, senza espropri e spese, di un patrimonio pubblico di aree a servizio della collettività.

Relativamente alla perequazione abbiamo chiarito che si tratta del criterio già in essere nei Piani di lottizzazione convenzionata ex-lege 765/1967; riguardo alla Compensazione, necessaria per superare una volta per tutte i vincoli per servizi (zone S) eternamente preordinati all’esproprio nei Centri storici e nelle zone di Completamento con l’introduzione della corresponsione da parte del Comune di “Diritti edificatori”, abbiamo introdotto l’opportunità di far ricorso anche alla cosiddetta Compensazione ad arcipelago, con la quale si fondono compensazione e perequazione, annettendo le zone S alla procedura perequativa in aree di trasformabilità non contigue alle stesse zone S: in due parole mettendo a sistema aree interne al territorio urbanizzato (zone A e B) con quelle dislocate nel territorio urbanizzabile (generalmente zone C).

Pianificazione di area vasta: le facilitazioni e opportunità finora riservate alla sola Città metropolitana vengono estese alle tre Province statutarie e alla nuova Provincia del Sud Sardegna, recuperando l’irrinunciabile funzione degli enti intermedi non sostituibile con le Unioni dei Comuni o altre forme di aggregazione estemporanee.

Atti di indirizzo e coordinamento: costituiscono gli strumenti essenziali, vere e proprie “ruote” necessarie per far camminare la Legge, necessari per la sua pratica attuazione in tutti i settori che concorrono a definire la gestione del territorio.

In Legge sono stati individuati, e in alcuni casi calendarizzati, i provvedimenti da emanare successivamente alla entrata in vigore della Legge, che riguarderanno in particolare i seguenti argomenti: – Definizioni (interpretazioni autentiche dei termini usati); – Regolamento urbanistico edilizio tipo; – Linee di indirizzo per la sicurezza nei cantieri di autocostruzione e di autorecupero; – Percorsi autorizzativi (Atti abilitativi, Autorizzazioni paesaggistiche, ecc.); – Norme e schemi esplicativi per il computo dei volumi; – Indirizzi, raccomandazioni e prescrizioni per gli interventi di architettura sostenibile e di bioedilizia in applicazione del Protocollo Itaca; – Linee guida volte alla valorizzazione, al ripristino o alla creazione di nuovi paesaggi; – Indirizzi, raccomandazioni e prescrizioni per la progettazione dei Piani particolareggiati dei centri matrice; – Codice di pratica per la progettazione e realizzazione degli interventi edilizi nei centri matrice; – Codice di pratica per la progettazione e realizzazione degli interventi edilizi in ambito costiero; – Codice di pratica per la progettazione e realizzazione degli interventi edilizi in ambito rurale; – Indirizzi, raccomandazioni e prescrizioni per la progettazione dei Piani attuativi di iniziativa pubblica; – Aree ecologicamente attrezzate e Poli funzionali; – Linee guida per la progettazione degli ulteriori atti di governo del territorio.

Integrazione e potenziamento del Piano Paesaggistico Regionale (PPR): da strumento essenzialmente di tutela preventiva, esercitata con l’imposizione di vincoli inibitori, se ne propone l’integrazione dotandolo di strumenti di indirizzo e buona pratica progettuale, trasformandolo da pura carta ricognitiva dei beni paesaggistici e identitari in vero strumento di Piano per la conservazione e riqualificazione dei paesaggi, dando gambe alle Azioni di recupero e riqualificazione e ai criteri di gestione e trasformazione in esso finora solo enunciati.

In merito al Piano Paesaggistico Regionale (PPR), auspicandone una rapida estensione all’intero territorio regionale, riteniamo che esso debba costituire la Carta fondamentale del territorio e, in quanto tale, non possa essere modificato da livelli di pianificazione subordinati o da esigenze economiciste contingenti, ma solo dai meccanismi specifici previsti dalla Legge e del tutto conformi alle finalità dello stesso PPR.

Ciò non toglie che il PPR, per quanto almeno nelle intenzioni originarie abbia costituito un enorme passo in avanti nella gestione del territorio, non sia immune da incongruenze, da difetti e manchevolezze che ne fanno uno strumento ancora notevolmente imperfetto, centrato prevalentemente su vincoli di tutela spesso di difficile comprensione, ancora totalmente privo della più avanzata concezione del paesaggio intesa in senso evolutivo, non più riduttivamente protezionistica ma coerentemente conservazionistica.

Sostenibilità energetica e ambientale degli edifici e incentivi all’autocostruzione e automanutenzione: fra gli Atti di indirizzo e coordinamento sono previste le Linee guida per gli interventi di architettura sostenibile e di bioedilizia in applicazione del “Protocollo Itaca” e “Linee di indirizzo per la sicurezza nei cantieri di autocostruzione e di autorecupero“.

Il Protocollo permette di verificare le prestazioni di un edificio in riferimento non solo ai consumi e all’efficienza energetica, ma prendendo anche in considerazione il suo impatto sull’ambiente e sulla salute dell’uomo, favorendo così la realizzazione di edifici sempre più innovativi, a energia zero, a ridotti consumi di acqua, nonché materiali che nella loro produzione comportino bassi consumi energetici e nello stesso tempo garantiscano un elevato comfort.  Le linee di indirizzo sono finalizzate a promuovere forme innovative del costruire e dell’abitare per ridurre il disagio abitativo, anche attraverso esperienze di autocostruzione e di autorecupero, superando le carenze normative che attualmente ne limitano la diffusione.

Eliminazione “norme intruse” introdotte dal ddl della Giunta regionale: abbiamo eliminato, o drasticamente ridimensionato, la portata di alcuni articoli, vere e proprie “norme intruse”, quali, in particolare: Art.23. Accordi di pianificazione con i privati Art. 43. Programmi e progetti ecosostenibili di grande interesse economico e sociale Art. 56. Attuazione mediante bando di gara dei nuovi interventi Art. 57. Attuazione mediante proposta di iniziativa privata dei nuovi interventi introducendo in loro luogo differenti e più trasparenti azioni di coinvolgimento dei privati negli atti di programmazione e pianificazione del territorio.

Individuazione di nuovi istituti o revisione di quelli esistenti atti a ottimizzare la gestione del territorio, quali:  a) Conservatoria delle coste e del paesaggio;  b) Banca della terra;  c) Incentivi alla rapidità operativa;  d) Uffici del piano e condotte urbanistiche;  e) Comparti edificatori;  f) Fondo per gli espropri per l’attivazione dell’intervento sostitutivo comunale in caso di inerzia nella formazione dei Piani attuativi.

Gestione organica delle aree rurali: rinvio di una materia altamente complessa ad un preciso Atto di indirizzo e coordinamento da produrre in tempi stabiliti. Viene provvisoriamente individuata una nuova figura di operatore agricolo part-time autorizzata a realizzare residenze temporanee e annessi strumentali oltre agli imprenditori agricoli professionali.

Articolazione in sei classi dei Comuni: viene superato il precedente criterio che di fatto raggruppava i Comuni in due classi demografiche (anche se formalmente quattro); tutte le disposizione relative alla pianificazione sono differenziate in funzione della classe di appartenenza.

Superamento dei vincoli preordinati all’esproprio: con la compensazione edificatoria viene attivata una sorta di moneta complementare, costituita dai diritti edificatori, in sostituzione del ricorso a effettive risorse finanziarie necessarie per gli espropri. Il combinato disposto fra perequazione-compensazione e applicazione del nuovo sistema di individuazione delle zone da destinare a servizi, produrrà:  a) il superamento di un numero impressionante di situazioni di terreni urbanisticamente necrotizzati da vincoli per servizi e mai espropriati,  b) la restituzione di potenzialità edificatorie in molti casi,  c) il giusto compenso dei proprietari per le zone comunque da destinare a servizi con la moneta complementare costituita da crediti edificatori da utilizzare altrove o commercializzare liberamente,  d) la possibilità per i comuni di costituire, senza esborsi, un ampio demanio di aree pubbliche per servizi e interventi di edilizia sociale.

Edilizia sociale: Abbiamo evitato di inserire la possibilità di acquisire aree per l’edilizia sociale inserendole fra le dotazioni territoriali essenziali (standard obbligatori), da cedere gratuitamente al Comune con la perequazione ristretta dei Piani attuativi.  Questa soluzione, introdotta dalla Legge finanziaria 2008, per quanto adottata da alcune Regioni, sembra contenere diversi elementi di illegittimità costituzionale, i cui nodi potrebbero venire al pettine creando problemi non da poco agli stessi Comuni (come già avvenuto in passato relativamente alle indennità di esproprio), per cui, nelle more di una definizione organica della materia, abbiamo preferito ricorrere a tre diversi tipi di soluzione: 1. In primo luogo, per gli interventi localizzabili nella città consolidata (zone A e B), utilizzando le aree già vincolate che in seguito al Piano dei servizi dovessero risultare eccedenti rispetto al fabbisogno, da acquisire al demanio comunale con la compensazione edificatoria; 2. in secondo luogo, per gli interventi da realizzarsi in aree di trasformabilità (zone C), ricorrendo a incentivi volumetrici in favore dei privati disposti a realizzare abitazioni d’affitto a canone concordato. 3. infine attivando un circolo virtuoso tra costituzione di un demanio pubblico di aree e sostegno dell’autorecupero e autocostruzione di immobili per prima casa, anche mediante l’inclusione di questa tipologia di intervento fra quelle finanziabili dalla Regione.

Le conseguenze ottenibili a nostro parere garantirebbero in primo luogo: a) la possibilità di abbattere ulteriormente, e notevolmente, i costi per la realizzazione delle abitazioni anche grazie all’eliminazione del costo del terreno con  l’attivazione della compensazione edificatoria;  b) il superamento della “ghettizzazione” indotta dalla rendita fondiaria grazie alla possibilità di realizzare l’edilizia economica e popolare all’interno del territorio urbanizzato (centri storici e zone di completamento) a pari dignità con l’edilizia privata, come effetto indotto dall’applicazione della compensazione e del Piano dei servizi.

Contenimento del consumo del suolo: lo sviluppo edilizio viene dimensionato in base a previsioni demografiche di lungo, medio e corto periodo, così come i volumi destinati alla ricettività turistica nei comuni costieri sono vincolati alla tollerabilità della costa rispetto al carico turistico, secondo i criteri indicati nell’Allegato A.  Viene generalizzata nel territorio urbanizzato ed urbanizzabile, in funzione delle caratteristiche specifiche, la possibilità di aumentare le densità edificatorie, stabilendo nuovi indici di fabbricabilità massimi e minimi.

Gli incrementi volumetrici così consentiti vanno peraltro sempre strettamente rapportati alle dotazioni di servizi obbligatorie per le diverse zone, e la volumetria totale realizzabile nel territorio va sempre comunque contenuta all’interno dei dimensionamenti sociodemografici posti alla base dei Piani urbanistici comunali.

*Architetto ed Urbanista.