Aspetti Giuridici legislativi della Tutela del Paesaggio: il caso Sardegna [di Giuseppe Biggio]

*Di seguito la Relazione integrale tenuta da Giuseppe Biggio, già Direttore del Servizio della Pianificazione Territoriale e Paesaggistica della R.A.S, nel corso del Secondo Seminario di Minima Juridica: Aspetti giuridico – legislativi della tutela del paesaggio. Il Seminario, organizzato, sabato 26 marzo 2022, dall’Associazione Amici del Museo e dal think tank Sarda Bellezza, si è svolto nell’ex Regio Museo, Piazza Indipendenza, Cagliari.

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È sempre stato tormentato il rapporto che lega l’urbanistica e la tutela del paesaggio. Queste due discipline rappresentano due facce della stessa medaglia che però sono state spesso percepite dall’opinione pubblica come due discipline antagoniste. Una – quella Urbanistica e madre dell’edilizia – come spinta alle trasformazioni territoriali, motore di sviluppo economico e simbolo di progresso civile. L’altra invece – quella del Paesaggio – come disciplina fatta di vincoli, di ingessatura di uno status quo e globalmente come un freno allo sviluppo (concezione statica del paesaggio).

Entrambe agiscono sullo stesso territorio, ma con finalità diverse e nel corso del tempo entrambe hanno subìto profonde trasformazioni: l’Urbanistica è passata dal ruolo di promotore del disegno della città (limitata all’agglomerato urbano) alla gestione del territorio (comprendente anche il territorio extraurbano). Il Paesaggio è passato dalla contemplazione panoramica alla definizione della Convenzione Europea del Paesaggio: “quella parte di territorio così come viene percepito dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni” (concezione dinamica del paesaggio).

Nella gestione della cosa pubblica, numerosi sono stati i tentativi di prevaricazione di una disciplina sull’altra.

Negli anni ’80 furono posti alcuni punti fermi sul ruolo del paesaggio, per arrivare nel 1986 ad una famosa sentenza della Corte costituzionale (151/1986) che ha affermato: “che il nostro ordinamento costituzionale privilegia la tutela ambientale e che gli interessi pubblici relativi alla tutela dei valori ambientali debbono essere considerati come interessi prioritari, insuscettibili di essere subordinati ad altri interessi pubblici”.

Questi princìpi così chiari ed evidenti, spesso nella quotidianità della Pubblica Amministrazione vengono trascurati, per non ostacolare scelte politiche sulla realizzazione di opere ritenute più o meno strategiche.

Ed è all’interno di questa continua prova di sconfinamento delle trasformazioni territoriali a discapito delle competenze paesaggistiche che collochiamo i numerosi tentativi di demolizione che il PPR della Sardegna ha subìto poco dopo la sua nascita.

Sono ormai 16 anni che il PPR è in vigore e molteplici sono stati i tentativi di demolirlo o quantomeno di svuotarlo di interesse. Per il raggiungimento di questo obiettivo sono stati elaborati numerosi disegni di legge urbanistica e molte proposte di modifica del c.d. Piano Casa.

Su questo punto occorre fare chiarezza per non cadere nella banalità dei luoghi comuni sulla mancata sovranità dei sardi nel proprio territorio. Partiamo dal motivo per cui è nato il PPR.

Ricordiamo che negli anni ’90 la RAS aveva commissionato 14 PTP lungo tutti i territori costieri. Nel 2004 questi PTP vennero annullati dal TAR Sardegna e dal Consiglio di Stato; quindi, la Sardegna si trovò sguarnita di strumenti volti alla tutela delle proprie coste. Si presentò così la necessità di redigere in breve tempo un piano che potesse dettare delle norme e degli indirizzi per un corretto uso del territorio. In conformità al Codice del Paesaggio di recente approvazione, nacque quindi l’esigenza di redigere il PPR.

Ma che differenza passa tra un PTP ed un PPR?

Il Piano Territoriale Paesistico (PTP) è uno strumento la cui estensione può interessare un territorio di area vasta o può allargarsi all’intero ambito regionale. Stabilisce, oltre al rapporto tra aree libere ed aree edificabili, la distribuzione e gli allineamenti degli edifici, la tutela del patrimonio naturale, agricolo, forestale, storico-artistico e ambientale. E’ uno strumento urbanistico-territoriale incentrato sui valori paesaggistici e territoriali. Si tratta di una visione integrata, al tempo stesso paesistica e urbanistica, del territorio considerato.

Il Piano Paesaggistico invece è uno strumento tecnico-giuridico di valenza meramente paesaggistica e la sua efficacia discende direttamente dall’art. 9 della Costituzione. Quindi il PPR contiene norme per le trasformazioni territoriali, ma solo a valenza paesaggistica e non urbanistica. Prova ne è che all’interno del PPR non si troverà mai alcun indice di edificabilità, termine fondamentale del lessico urbanistico e sconosciuto a quello paesaggistico.

Ad avvalorare queste differenze, ricordiamo che le competenze paesaggistiche sono in capo allo Stato (con eventuale delega alle Regioni, ma non con il loro trasferimento) che ne garantisce il rispetto del principio costituzionale, mentre quelle urbanistiche, nel caso della Sardegna quale Regione a statuto speciale, sono di competenza primaria regionale.

Fatte queste precisazioni sorge spontanea una domanda: come può una legge urbanistica influire o addirittura sovvertire le disposizioni di un Piano Paesaggistico che per definizione urbanistico non è? O ancora, come può una legge urbanistica regionale contrastare, fino alla sua totale negazione, un piano che discende direttamente dall’applicazione di un principio costituzionale?

I continui attacchi del legislatore regionale nei confronti del PPR sono quindi inutili e nulli. Nulli nella forma; ma anche inutili nella sostanza, dal momento che la recente modifica dell’art. 9 della nostra Carta Costituzionale ha inserito – tra i beni da tutelare – anche l’Ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi; dimostrando ancora una volta quale sia la direzione verso la quale la società civile italiana è orientata.

Come giustamente ci ricorda Roberto Gambino: “partire dall’ambiente per pianificare il territorio, significa non già considerarlo come un dato rigido e immodificabile che vincola o determina univocamente le scelte di sviluppo; ma piuttosto come l’oggetto privilegiato, alla cui tutela e riqualificazione vanno orientati i progetti di trasformazione”.

Mi preme ricordare che il nostro PPR si chiude con gli “Indirizzi d’Ambito” che rappresentano la fase progettuale per lo sviluppo socioeconomico del territorio in coerenza con le valenze ambientali e paesaggistiche. Oggi più che mai il PPR in Sardegna può rappresentare il naturale interlocutore del PNRR a scala regionale, affinché si possa raggiungere la transizione ecologica che le variazioni climatiche ci impongono.

Restando sempre sul tema PPR, per completezza di informazione vorrei ricordare che il PPR approvato riguarda, come noto, i soli territori costieri, ma che subito dopo la sua approvazione, l’Ufficio del Piano aveva predisposto anche la seconda fase del PPR per le aree interne. Tutti gli aspetti tecnici vennero completati (finanche le copie da distribuire agli Enti territoriali) e condivisi informalmente con la Giunta Regionale, ma la caduta della Giunta e le elezioni anticipate relegarono negli archivi tutto il lavoro svolto.

Le principali considerazioni sulle aree interne si focalizzarono sulle percezioni comunemente sentite dalle collettività. Dell’interno dell’isola il passante percepisce il carattere aspro e selvaggio, che si manifesta non solo nell’aspetto dei luoghi, con le sue emergenze rocciose, coi boschi antichi di macchia mediterranea evoluta e di anfratti inaccessibili. Ma anche nell’uso del territorio, nell’attività umana in simbiosi con la natura ed il paesaggio, che risulta così costellato di nuraghi e di reperti archeologici di ogni epoca storica.

La bassa densità demografica della Sardegna e la netta separazione tra abitato e campagna contribuiscono a dilatare lo spazio in un territorio relativamente piccolo. Così come il mare identifica la Sardegna costiera, così il carattere aspro, selvaggio e arcaico, può allora definire la Sardegna interna.

La perimetrazione degli Ambiti di paesaggio venne desunta da 3 risorse strategiche fondamentali: 

1- Sistemi montani – L’analisi dell’assetto territoriale del settore interno della Sardegna, ed il riconoscimento delle sue caratteristiche ambientali, storiche ed insediative, ha portato alla individuazione di più o meno vasti sistemi territoriali riconducibili ai principali complessi orografici regionali, in cui l’altimetria e l’acclività hanno determinato, da un lato lo sviluppo e la conservazione di elementi biotici e abiotici di grande valenza naturalistica ed ambientale, dall’altro hanno storicamente guidato lo sviluppo e l’evoluzione dei caratteri insediativi e socio-culturali verso forme di uso del territorio in cui principalmente si riconoscono gli elementi identitari del paesaggio sardo. (Abbiamo così il: Sistema montano del Gennargentu; del Monti Ferru; del Monte Arci; del Limbara; del Monte Albo; del Monte Ortobene; ecc.)

 2- Corridoi vallivi – I corridoi vallivi sono individuati, all’interno del PPR, come elementi ambientali portanti del paesaggio della Sardegna, sia sotto il profilo formale e morfologico, sia per quanto attiene al significato e ruolo funzionale degli stessi in relazione al mantenimento degli equilibri evolutivi del sistema ambientale e territoriale di appartenenza. In particolare, tali ambiti sono assunti come sistemi di connessione fondamentale tra la fascia costiera e il territorio interno e montano, richiamando processi di relazione ambientale che si esprimono principalmente in termini di apporti idrici e sedimentari alle piane alluvionali, ai sistemi sabbiosi e alle zone umide costiere, nonché come flussi ecologici di organismi, materia ed energia tra ecosistemi costieri ed interni. (Troviamo quindi i: Corridoi vallivi del Flumendosa; del Tirso; del Temo; del Cedrino; del Padrogianus; ecc.). 

3- Territori a valenza geomorfologica – L’analisi dell’assetto territoriale del settore interno della Sardegna, ha portato all’individuazione di unità territoriali caratterizzate da una specifica riconoscibilità e rappresentatività dei lineamenti geomorfologici, riconducibili a delle categorie geomorfologiche quali: giare, tacchi calcarei, complessi morfologici su graniti, depositi sedimentari.

(Vedansi: Giara di Gesturi; Giara di Serri; Valle di Lanaitto; Paesaggio vulcanico del Meilogu; Tacchi di Seui – Ulassai; ecc.)

L’interazione di questi 3 caratteri strategici ha permesso la definizione spaziale di 24 Ambiti di Paesaggio delle aree interne, che sommati ai 27 Ambiti di Paesaggio costieri porta ad un totale complessivo di 51 Ambiti di Paesaggio del PPR dell’intera isola di Sardegna.