Rapporti tra Ministero della Cultura e Regione Autonoma nella tutela del paesaggio in Sardegna [di Patricia Olivo]
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*Di seguito la Relazione integrale tenuta da Patricia Olivo, Segretaria regionale del Ministero della Cultura per la Sardegna, nel corso del Terzo Seminario di Minima Juridica: Aspetti giuridico – legislativi della tutela del paesaggio. Il Seminario, organizzato, sabato 30 aprile 2022, dall’Associazione Amici del Museo e dal think tank Sarda Bellezza, si è svolto nell’ex Regio Museo, Piazza Indipendenza, Cagliari. ************************************************************************** Le funzioni svolte dal Segretariato regionale sono elencate dall’articolo n. 40 del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 2 dicembre 2019, n. 169, recante il Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici di diretta collaborazione del Ministro e dell’Organismo indipendente di valutazione della performance. …” I Segretariati regionali assicurano, nel rispetto della specificità tecnica degli istituti e nel quadro delle linee di indirizzo inerenti alla tutela emanate per i settori di competenza dalle Direzioni generali centrali, il coordinamento dell’attività delle strutture periferiche del Ministero presenti nel territorio regionale; curano inoltre i rapporti del Ministero e delle strutture periferiche con le regioni, gli enti locali e le altre istituzioni presenti nella regione medesima”. In particolare, il Segretario regionale:
Al Segretariato regionale competono inoltre alcuni compiti in materia di dichiarazione di notevole interesse pubblico dei beni paesaggistici, sulla base delle procedure previste dal Codice (artt. 137-141). Si tratta in particolare della richiesta alla Commissione regionale del paesaggio, anche su iniziativa delle soprintendenze di settore, dell’adozione della proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico e dell’adozione diretta della stessa dichiarazione, previo parere della Regione. Di ciascuna commissione fanno parte di diritto gli organi periferici del Ministero, nonché due responsabili preposti agli uffici regionali competenti in materia di paesaggio, ed inoltre quattro membri esperti nominati dalla regione. Dal 2012 la Commissione Regionale per la Sardegna non viene convocata. La normativa statale vigente sulla tutela del paesaggio discende dal Codice Urbani (Dlgs 42/2004) che si presenta come una concreta attuazione del principio cardine in materia paesaggistica previsto e regolamentato dall’art. 9 della Costituzione, in base al quale la Repubblica Italiana tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione, dove la definizione di paesaggio si identifica, in un’accezione più ampia, con ambiente, specialmente dopo la recente integrazione del medesimo articolo 9. Pianificazione paesaggistica. L’articolo 135 del Codice dispone che lo Stato e le regioni assicurino la conoscenza, la salvaguardia, la pianificazione e la gestione del territorio in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono; a tal fine, Stato e regioni devono sottoporre a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico – territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici. I piani paesaggistici, sulla base del riconoscimento degli aspetti e dei caratteri peculiari del territorio, nonché delle relative caratteristiche paesaggistiche, suddividono quest’ultimo in ambiti di paesaggio (art. 135). Nel Codice dei beni culturali e del paesaggio (parte terza, artt. 131-159) il paesaggio è definito come “il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”. Esso è oggetto di tutela da parte del Ministero per gli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell’identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali. Autorizzazione paesaggistica. L’art. 146 dispone che i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge (…) non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione. Hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione. 146.4. L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio. L’autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni. 146.5. Sull’istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente (entro 45 giorni), in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela. Il parere del soprintendente, a seguito (…) dell’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria ma non vincolante, ed è reso nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. 146.6. La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio (…), può tuttavia delegarne l’esercizio, ad enti pubblici territoriali (Comuni, Consorzi di Comuni, Parchi, ecc.) L’autorizzazione paesaggistica deve essere comunque trasmessa alla soprintendenza, che la può annullare per eventuali vizi di legittimità che vi abbia ravvisato. L’autorizzazione paesaggistica è impugnabile, con ricorso amministrativo o gerarchico, da parte delle associazioni portatrici di interessi diffusi, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse. In Sardegna il Piano Paesaggistico Regionale è stato approvato con DPGR (Renato Soru) n. 82 del 7 settembre 2006 ed è stato ritenuto uno dei migliori strumenti di tutela e valorizzazione del paesaggio, in Italia e in Europa. Ci sono state però numerose iniziative dell’amministrazione regionale volte a modificare il PPR 2006 ma numerose sentenze della Corte Costituzionale sono state emesse a sfavore delle iniziative regionali, e in difesa del PPR 2006. Infatti, il punto di equilibrio dei poteri statali e regionali nella materia della tutela e valorizzazione del paesaggio risponde ad un fondamentale principio cui si ispira l’intero sistema, consistente nella co-decisione e nella compartecipazione necessarie tra Stato e regione, nelle tre fasi in cui si articola la tutela paesaggistica (individuazione, pianificazione e gestione-controllo autorizzatorio dei vincoli). È questo il principio affermato per esempio dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 240 del 17 novembre 2020 che annullava il piano paesaggistico della Regione Lazio in quanto ….”nella pianificazione paesaggistica le Regioni non possono fare da sole ma devono coinvolgere il MIC nel procedimento di formazione del PPR ….. è necessario un confronto costante e paritario tra Regione e Stato in funzione di un’intesa di carattere generale che assicuri la tutela unitaria del paesaggio. Vale il principio di leale collaborazione”. La ratio di tale assunto risiede nella necessità di evitare che il Piano territoriale regionale possa essere esposto a continue, anche radicali, rivisitazioni da parte degli organi regionali che si succedono nel tempo, rilevando che le esigenze di tutela dei beni paesaggistici, per la loro peculiare natura, trascendono l’ambito territoriale regionale per assurgere ad una dimensione nazionale. In Sardegna, dopo l’approvazione del Piano paesaggistico regionale, il Ministero della Cultura con la Direzione regionale prima e il Segretariato regionale poi, in collaborazione con gli Istituti periferici del MIC in Sardegna, hanno svolto un’attività di verifica della conformità del Piano alle disposizioni del Codice e degli strumenti urbanistici comunali al Piano, sulla base di diversi atti: – 2007 Protocollo d’intesa tra la Direzione generale per la pianificazione urbanistica della Regione e Direzione regionale del MiBAC. – 2011 Protocollo d’intesa tra Ministero e RAS per le attività di ricognizione, delimitazione e rappresentazione delle aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art.136 del Codice Urbani. – 2013 Protocollo d’intesa tra Ministero e RAS e il relativo Allegato per disciplinare l’attività di ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea all’identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’articolo 142 del Codice comprendendo la determinazione delle prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e compatibilmente con essi, la valorizzazione; – 2018 “Disciplinare tecnico di attuazione del protocollo d’intesa fra il Ministero e la RAS. Per il MIBACT venne firmato dal DG ABAP Caterina Bon Valsassina e dal Segretario Regionale, Patricia Olivo, e per la RAS dal Direttore generale della Assessorato all’Urbanistica, Antonio Sanna. All’interno di questo protocollo si creò un Comitato tecnico scientifico formato dal Direttore Generale della RAS, dal Segretario Regionale e dai due Soprintendenti e diversi Gruppi di lavoro formati dai funzionari tecnici delle due Amministrazioni che procedevano alle analisi ed alle revisioni delle aree del Piano, che poi venivano ratificate dai Dirigenti del Comitato tecnico. In particolare, il 2018 ed il 2019 sono stati caratterizzati da una grande attività, con incontri a cadenza settimanale per i Gruppi di lavoro, e mensile per il Comitato tecnico. Nel corso degli ultimi 15 anni, si è assistito quindi ad un sostanziale aggiornamento e conferma della copianificazione indicata per legge, che però spesso ha subito spesso battute d’arresto nell’attività pratica in base alle varie indicazioni di profilo politico. Da qui la difficoltà a svolgere un’attività costante e produttiva. La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni. Bibliografia
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