La normativa consente la partecipazione delle associazioni ambientaliste [di Carlo Augusto Melis Costa]

Di seguito la Relazione integrale tenuta da Carlo Augusto Costa Melis Sud Sardegna, avvocato amministrativista, nel corso del Quarto Seminario di Minima Juridica: Aspetti giuridico – legislativi della tutela del paesaggio. Il Seminario è stato organizzato, venerdì 27 maggio 2022, dall’Associazione Amici del Museo e dal think tank Sarda Bellezza, e si è svolto nell’ex Regio Museo, Piazza Indipendenza, Cagliari.

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Ogni sistema di regole che regge gli esseri viventi si chiama etonomia. Quella degli esseri umani si chiama sistema giuridico; dal termine latino ius che, come la sua radice indoeuropea, significa unione.

Cioè le regole condivise in e da una data comunità territoriale. Dal mondo uscito dal medioevo ed approdato all’epoca moderna e contemporanea, nel sistema occidentale, si sono manifestati due tipi di organizzazione giuridica.

Il primo è il sistema di common law che caratterizza soprattutto i paesi di tradizione anglosassone (dove è il giudice a creare la norma applicabile al caso concreto), del resto più o meno contaminato con il sistema di diritto positivo vigente nei paesi di tradizione continentale siano essi latini germanici o slavi. Il dibattito riguardante il se adottare un sistema o l’altro proseguì praticamente fino alla Rivoluzione francese, quando con il sistema napoleonico i paesi del blocco continentale optarono definitivamente per il sistema giuridico positivo.

Chiamasi così, infatti, il sistema dove le regole vengono scritte dal potere legislativo ed interpretate dal giudice, ma non formate sul caso concreto della fattispecie dal giudice medesimo. Positivo nel senso della apposizione cioè posto, stabilito. Ma positivo anche in antinomia a negativo; nel senso che vi è un diritto alla libertà anziché un diritto alla difesa dalla tirannia, per esempio. La normativa di difesa dell’ambiente e dei beni culturali nel nostro sistema italiano parte con una prospettiva esclusivamente conservativa con la creazione dell’ENPA e le prime regolamentazioni di parchi naturali.

Le prime normative che fuoriescono dalla pura prospettiva conservativa sono quelle elaborate durante il periodo fascista. In particolare, la legge 1497 del 39 e la legge unica nazionale urbanistica n.1150 del 1942.

Entrambe purtroppo scontano fortemente l’impostazione ideologica del proponente e in particolare la interpretazione estetizzante dell’ambiente del Bottai e la prospettiva di programmazione secolare delle città tipica dell’ideologia razionalista architettonica.

Trattasi comunque di normative organiche di grande qualità, che hanno un loro equilibrio ed una struttura talvolta anche elegante. Destinate comunque a reggere fino alla fase riformatrice della Repubblica Italiana.

Occorrerà attendere la nascita di un sentimento nuovo nel campo della conservazione dell’ambiente e dei beni culturali alla fine degli anni 60 per avere compiuta quella trasformazione del tessuto sociale e culturale che poi porterà alle prime normative sul tema che in qualche modo appaiano superare la prospettiva della conservazione. Una prima manifestazione normativa si avverte con la emanazione dei decreti e della legge Galasso ( 431 del 1985 ), con la quale vengono posti severi limiti alla consumazione dell’ambiente e del bene culturale naturale.

Si dovrà però attendere la legge istitutiva del ministero dell’Ambiente (349 del 1986) per assistere ad una vera e propria rivoluzione culturale ed un rovesciamento di prospettiva. Infatti, con detta legge viene stabilito un primo allegato contenente l’elenco delle associazioni ambientaliste riconosciute ed autorizzate ad agire nella tutela dell’ambiente, che poi verrà aggiornato periodicamente.

Alcune di queste, come Kronos 2000 e Marevivo ormai non esistono, più mentre se ne sono inserite di nuovo come, ad esempio, il Gruppo di intervento giuridico. fondato in Sardegna, ma ormai presente su tutto il territorio nazionale.

Tale fondamentale riforma va di pari passo con la emanazione del nuovo codice di procedura penale, il cosiddetto codice Vassalli nel 1988. In questa codificazione viene inserita una norma a suo tempo forse sottovalutata, ma decisamente importante, che appunto è da collegarsi alla legge istitutiva del ministero dell’Ambiente. E cioè l’articolo 91, che prevede l’intervento delle associazioni anche ambientaliste nel processo a tutela dell’ambiente, anche come parte civile costituita.

Occorre tenere conto che ogni norma può avere un contenuto ratificativo (cioè prendere prende alto di un sentimento diffuso già nel sistema sociale) oppure didattico nel senso che vuole orientare determinati comportamenti in modo più virtuoso . Ma non mancano elementi comuni dell’uno o dell’altro scopo in diverse norme.

Per quanto riguarda la partecipazione delle associazioni ambientaliste al procedimento formativo delle norme e degli atti, al loro annullamento e talvolta in presenza di terminate condizioni anche nel processo penale, va detto che questo processo evolutivo non si è fermato con la legge 349 del 1986, ma è anzi proseguito in tutta la legislazione degli anni 90. Sicuramente da ricordare è la normativa scaturente dal combinato disposto degli articoli 7 e 8 della legge 241 del 90 (legge sul procedimento amministrativo) o anche l’articolo 9 del testo unico degli enti locali 267 del 2000; o del  comma XII  dell’articolo 146 del decreto legislativo 42 del 2004 portante il codice dei beni culturali.

Ebbene tutta questa normativa consente non solo la partecipazione delle associazioni ambientaliste, ma addirittura prevede il potere sostitutivo del singolo cittadino all’inerzia della pubblica amministrazione. In Sardegna abbiamo avuto una fase di profonda innovazione con la legge 45 del 1989 che ha drasticamente rovesciato la prospettiva di consumazione e di utilizzo del territorio inteso come bene culturale. Per addivenire poi alla complessa normativa attinente il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti connessi all’attività ordinaria umana.

Se un limite si deve proprio individuare in questa genesi normativa è proprio la sua eccessiva proliferazione in carenza di un’organizzazione codicistica. Gli enti sono onerati ovviamente di svolgere attività didattica e divulgativa anche presso gli operatori privati.

Deve cioè essere accompagnata la produzione legislativa da una opera di comunicazione , informazione e codificazione per evitare, ad esempio ,  quella fioritura senza controllo della normativa tributaria a cui si è assistito negli anni 70 ed 80 ; e  che ha portato la Corte costituzionale con la sentenza 364 del 1988 (che è una manipolativa di rigetto ma dà comunque un preciso indirizzo al legislatore) ; sentenza  che riconosce che in determinate condizioni l’ignoranza della legge viene ammessa rovesciando così, o meglio  riconoscendo  dei limiti ad uno dei principi base del nostro ordinamento. Cioè la presunzione di conoscenza della legge da parte di ogni singolo cittadino.